公共債務法修法平議 (某報社論 2012.11.26 )

公共債務法修法平議

│中央政府修訂法律應與地方政府相互配合，不應該出現執政黨的中央與地方對峙的現象。

　行政院本月二十二日通過了「公共債務法修正草案」，在總債限不調高的大原則下，包括桃園等「六都」將以自籌財源、賦稅實徵數、人均負債、面積等相關指標來分配舉債總額。行政院認為，修正版會督促各都強化自籌財源、發展具自償性的公共建設，有助於財政的長期健全，希望地方與中央共體時艱。

　具體而言，公債法修正草案將中央、地方舉借的一年以上公債未償餘額預算數，從合計不得超過前三年國民生產毛額（ＧＮＰ）平均數的百分之四十八，改為不得超過前三年國內生產毛額（ＧＤＰ）的百分之五十。修法後，中央政府債限為百分之四十一點二，直轄市總債限百分之七點二五，縣（市）為百分之一點四三，鄉（鎮、市）為百分之零點一二。本次修法也增訂「六都」的債務存量上限：台北市新增債務上限比率為百分之零點二二，高雄市、新北市為百分之零點一五，台中市、台南市、桃園縣為百分之零點一。這將使得六都可以舉債的空間「只剩」三千億元新台幣。財政部日前試算，台北市可舉借的債務空間將自目前的新台幣二六九二億元大幅減少一八三七億元，現有之債務已經超過二八八億元，受到的衝擊最大，其他各縣市的金額則多少都有增加。另外將有預警制度；未依照規定還本或債務超限者，將減少或緩撥其中央統籌分配稅款來提升監督成效。

　只是這個草案一通過後，立刻遭來新北市以外的各地方政府強烈反彈，連債務額度增加了五百億元的台中市都在反彈。台北市由多位立委陪同市長大聲抨擊政院，並以各種地方基礎建設將面臨停擺的嚴重後果，爭取選民認同要求中央重新考慮。不僅北市選區立委放出狠話，決不會讓法案通過，連不分區立委也加入戰局炮打中央，令人驚訝。其他四個都也因為可以擴張舉債的空間受到限制也強烈反彈，特別是「中央請客，地方買單」的狀況又被提出來抱怨中央老是提出些要求地方付帳的社會福利措施，才造成地方財政難以負荷的狀況。行政院似乎踢到大鐵板，草案未來在立法院的發展難以預測。

　我們認為這樣的規劃其實並不理想，原因有三：以近三年國內生產毛額平均的百分之五十做為舉債上限的邏輯何在，並沒有堅強的基礎。其二，草案的結果將「鼓勵」台中、台南和桃園三都今後大量舉債，讓高雄受到限制無法大量增債，並要求台北市大量減少現有債務。其三，台北市除了無法發行新債，還要嚴重限縮規劃中的許多重大公共工程，沒有任何調整的空間，會造成顯著影響。

　以第一個問題而言，在新法下全國政府總債務上限為國內生產的百分之五十，而中央政府的上限為百分之四十一點二，是否要如此嚴格其實可以再加斟酌。以去年（二零一一）而言，全球的平均政府債務為國內生產的百分之六十四，我國是否一定要訂在百分之五十，比國際目前狀況嚴格了百分之十以上，還可以斟酌。日本公共債務達到百分之二百零五姑且不論，歐洲重視社會福利的主要先進國家多在百分之六十到九十之間（荷蘭六十五、德國八十一、英國八十五、法國八十六、比利時九十八、義大利一百二十），更為資本主義的美國也有百分之六十八。如果我國寬限到百分之六十而不是五十，應該可以解決大部分的地方反彈。其次，台北市做為一國的首都，除了一體適用的公式以外，不宜完全沒有較大的舉債餘裕來從事發展，因為她是一國的門面，肩負了國家的許多額外任務，世界各國的首都建設通常也會較為寬裕，否則難以進行許多國際競爭。這就像發展一流大學時資源會給台大較多，不會平均分配給各大學一樣的道理。其三，要突然要求台北市縮小債務，沒有調整的時間涉及了「調整成本」極高的經濟原理，就算要限縮也該有個時間上的幾年緩衝。這是非常簡單的道理，但行政院似乎是新手上路，政策大幅度變化竟然沒有緩衝的機制！

　總之，我們認為行政院對於上述三點都應該縝密地思考，新的公共債務法才會是國家社會的安全瓣，而非進步的絆腳石。