為什麼兩岸貿易需要「經濟合作架構協議」？
杜震華
一、前言
兩岸在歷經了六十年的政治和軍事對立之後，由於情勢的轉變和雙方領導的共同努力，柳暗花明地出現了和解的曙光，進入了「和平發展」的全新階段。在海基和海協兩會代表雙方簽署了九項協議、一項共識之後，又即將進入「兩岸經濟合作架構協議」的諮商談判階段，建立更全面的自由貿易架構。
這個自由貿易架構的理論基礎和實務上的重要性，對許多人而言其實還不是那麼清楚。在海峽東岸的不少人士，思考的只是希望藉由它來讓自己生產的產品可以免關稅出口到海峽西岸，強化其商業競爭力；而海峽西岸的更多人士，想到的可能只是要藉由這種「經濟整合」架構，來融合台灣經濟、鋪陳「政治統一」的基礎。雖然經濟整合可以為政治統合加分，但歐盟核心六國和其後加入英國的經驗，顯示了政治統合的前景有可能比想像中來得複雜。但本文的目的不在預測兩岸經貿整合對政治所產生的複雜後果，以及其速度的快慢，而在於說明它如何能夠藉由貿易的促進，來提昇雙方人民的經濟福利。它又可能產生何種問題，需要如何加以消弭。
因此，抓住歷史機遇，儘速簽署「兩岸經濟合作架構協議」，的確可以為海峽兩岸人民帶來幸福。但如果陷入某些意識型態，無法清楚認知為何要以這項協議來創造自由貿易的環境，而使得諮商談判陷入困境的話，就可能糟蹋了上天的恩賜，並且將會被歷史嚴厲地批判。所有關心，特別是參與此事的人士，都應該要以完成歷史使命的心態，臨淵履薄地完成時代賦予我們這一代的神聖使命！
二、自由貿易之需要
今天的世界，是一個充滿貿易的世界。我們習慣了各式各樣的貿易，享受到各種貿易為我們帶來的生活便利。然而，貿易，特別是國際貿易，到底為我們增加了多少福利，卻是多數人難以理解的。美國一位經濟學家Richard Huber在1971年發表了一份研究，刊登在芝加哥大學出版，最著名的專業期刊Journal of Political Economy上。他研究日本在1858年被美國強迫開放門戶，加入世界貿易之前和之後，物價和福利的差異。研究發現日本專業生產的絲，價格上升了26%；茶葉價格上升了50%，這給日本生產者帶來了巨大的利益。
另外，日本有進口的產品平均真實價格則下降了39%，這也為消費者帶來了極大的利得。在不算太長的12年間，日本的貿易量成長了70倍！Huber教授精確地估計，在考量了貿易條件(terms of trade)改善，和採用來自海外的優異生產技術之下，日本的真實國民生產約略上升了65%。反向推論，日本在19世紀中葉，如果沒有加入國際貿易的話，平均生活水準將下降四成（100/165 = 60%）。這就是為何經濟學家幾乎都主張「自由貿易」的原因，因為沒有自由貿易的話，每個人的生活水準都將大幅地下降！
但是，Huber教授沒有提到，但卻是不少懷疑論者提出的，是日本國內原來生產進口品的廠商，有不少會因為進口品讓國內價格下降39%之後，無法生存的事實。一般經濟理論告訴我們，當進口利益超過了部分業者的損失時，只要給予損失者適當的彌補，進口的政策就可以實施，因為整個經濟體是獲利的。
因此，一個有遠見而且稱職的政府，應該盡可能採行「自由貿易」政策，將「餅」做到最大，也就是讓經濟效率達到最高；但如果在這個政策下有業者受損，則應該提出適當的補救或輔導措施，包括拉長調整的時間、輔導業者有能力競爭、提供轉業輔導等等，讓受益的整體社會對受害的少數業者加以補償，讓「社會成本」控制在可承受的範圍之內。
雖然貿易對於經濟福利的效果十分顯著，但各國政府卻經常無法支持自由貿易；反而要利用各種「貿易障礙」來限制貿易，希望藉由各種「貿易政策」帶動目標或關鍵產業更快速地發展。各種貿易障礙之中，最普遍的就是「關稅」。雖然在「世界貿易組織」（WTO, 前稱「關稅暨貿易總協定」GATT）透過八個回合的關稅減讓談判之後，全球的關稅率已經大幅下降，但是在農產品的貿易上，各國的關稅率仍然偏高。
這種偏高的關稅率，其實對各國的發展是不利的。以下簡單整理先進經濟體的「農產品加權平均關稅率」和該經濟體和美國之間的「相對物價比」於表一 之中。
表1 各經濟體農產加權平均關稅率和相對物價 2007/08 （%, 美國 = 1.00）
國家 平均農產關稅率 相對物價 國家 平均農產關稅率 相對物價
澳門 0.0 1.22 義大利 1.8 1.32
香港 0.0 0.73 德國 1.8 1.33
新加坡 0.0 0.64 荷蘭 1.8 1.36
澳洲 0.3 1.34 法國 1.8 1.42
紐西蘭 0.4 1.16 盧森堡 1.8 1.46
以色列 1.3 0.94 阿聯公國 2.9 1.46
美國 1.3% 1.00 加拿大 3.2 1.20
希臘 1.8 1.09 日本 3.8 1.11
西班牙 1.8 1.22 冰島 5.4 1.56
英國 1.8 1.25 瑞士 9.6 1.59
比利時 1.8 1.27 挪威 10.2 1.88
智利 2.2 0.74 匈牙利 6.7 0.64
台灣 2.4 0.54 波蘭 6.7 0.85
土耳其 3.8 1.14 羅馬尼亞 7.2 0.79
卡達 3.8 1.37 俄羅斯 9.1 0.79
保加利亞 4.8 0.53 韓國 11.5 0.79
資料來源：作者整理自：1. World Bank, 2009, World Development Indicators 2009; 2. CIA, World Factbook 2009, https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/index.html
表一的上半部分是美國和先進經濟體的比較，下半部是台灣和類似發展程度經濟體之比較。其實，會影響物價的因素很多，包括國內的貨幣政策、產業結構、競爭政策、工會組織、匯率變化、非關稅貿易障礙等等；但是可以看出，凡是「平均農產關稅率」高於美國的經濟體，其物價幾乎都高於美國（相對物價比高於1.00）。例外的經濟體很少，在此只有澳門、紐西蘭和澳洲；其他都符合這種觀察。澳門物價高和開放賭場、經濟過熱有關；紐、澳兩國匯率近年不穩定，物價和匯率變動極度相關。值得注意的是，許多所得低於美國的經濟體，其物價都高於美國（特別是統一了關稅率的歐盟各國），這和其農產品關稅較高，使得食品價格和工資偏高應該有關。
更明顯的是小型經濟體。其實小型經濟體在關稅政策上的「最佳解」是零關稅，東亞的香港和新加坡都採行這種典型的經濟理論，使得物價較美國低了許多。但中北歐的幾個小國（冰島、瑞士、挪威）卻違背理論，以相對高的農產關稅率保護農業，使得物價顯著偏高。這使得它們經過購買力平減的每人平均生產，其實都落於美國之下。
類似的情況也發生在和台灣發展類似的經濟體。台灣物價只稍微超過美國的一半，但許多發展程度類似，但農產關稅率超過台灣的經濟體，其物價卻都高於台灣，即使平均每人生產毛額還低於台灣。許多人認為韓國的發展超過了台灣，但其實在過渡保護農業，使農產關稅率（11.5%）遠超過台灣（2.4%）之下，其物價還高於台灣達四成以上（0.79/0.54 = 1.46）。因此，即使韓國的名目每人生產微幅超過台灣，但購買力平減的每人生產卻遠低於台灣；較高程度的農業保護政策和這種情況不能說沒有關係。
以上的範例，說明了一個國家或經濟體，發展「自由貿易」或撤除貿易保護的根本原因，是要創造一個有競爭力的社會，維持一個低廉物價的社會，不僅讓人民安居樂業，外資被吸引進入投資，也保障了經濟弱勢者能夠在低物價的環境中生存。「自由貿易」不應該是在諮商談判中受到談判對手「壓迫」的結果，全面性的零關稅，也不是談判失敗的「經濟投降」！
但是，關稅門戶大開的結果，的確會讓部分產業受到短期衝擊。如何讓它們能夠在社會照顧之下順利調整，也是政府必須克服的困難。對一個無效率的政府而言，這的確會構成嚴厲的挑戰。因此，許多政府樂得將太多的產業排除在「自由貿易」之外，來省卻各種麻煩和成本，這是錯誤的政策，長期下來會讓產業更加弱勢，耗用更多的保護資源，但社會卻不自知。
美國為了保護勞力密集的初級產業，為它們設定了偏高的關稅率，例如在90年代，冷凍橙汁高達30%、橡膠鞋20%、磁磚19%、行李箱16.5%；和美國不到5%的製造業平均關稅率比較，這些關稅率顯得格格不入。兩位任職於國際經濟研究院的著名學者Gary Hufbauer和Kimberly Elliott在90年代中期發表了一份研究，估計為了保有這些勞力密集產業的工作機會，美國消費者付出了驚人的代價：為保留1,701位製鞋勞工，消費者為每一位員工負擔了12.2萬美元的代價；為保留600位冷凍橙汁的工作，消費者為每一位勞工負擔46萬美元的代價；為保留225位行李箱勞工，社會為每一位勞工負擔高達1百萬美元的代價。以關稅作為保護產業的手段，社會付出的代價其實遠超過一般人的想像！
三、簽署自由貿易協議之效益
經濟理論認為，簽署自由貿易協定將會帶來兩類立即發生的效果：「貿易創造效果」和「貿易轉向效果」。「貿易創造」效果是在簽署國之間，有效率的廠商因為可以免關稅進入對方市場，可以佔有對方原來受到關稅保護，由自己廠商供應的市場，因此兩國的貿易量增加了。當然，新貿易的商品在進口國中也變便宜了。由有效率的出口廠商取代原來受關稅保護的無效率廠商，會使社會資源的使用更有效率，反映在雙方的經濟成長率會變快。
相反的，「貿易轉向效果」是指原來出口給簽署貿易協議國家的區域外國家的出口，因為區域內部貿易自由化（免關稅）而受到取代，出口機會喪失了。其經濟效果是資源的使用變得沒有效率，因為原來區域外的生產成本最低，才有可能出口到區域內部來；但是在區域內部貿易自由化之後，有效率的區域外廠商反而被區域內部無效率，但享有免關稅待遇的廠商給取代了。這對於區域內部的進口國而言，雖然進口商和消費者獲利，但社會付出的成本提高了，不利於資源使用，會使經濟成長變慢。
「貿易創造效果」和「貿易轉向效果」因為在自由貿易生效後立即產生，被稱為「靜態效果」(static effects)，也就是不需要經過一段時間就會產生的效果。但經濟學家通常更為重視所謂的「動態效果」(dynamic effects)，也就是要經過一段時間之後才會顯現的效果。這包括因為自由貿易的市場擴大，優勢廠商將擴大生產和研發的投資、境外企業將大舉進入投資享受免除關稅的利益、生產擴大之後平均生產成本逐步下降的「規模經濟」、市場合併後競爭激烈帶來的效率提升、效率提升後產生的前後關連效果等等。經濟學家認為這些逐漸顯現的累積動態效果，將會是靜態效果的幾倍之多。
暫且不論「動態效果」，僅僅以「貿易創造」效果而言，貿易協定的成效就相當顯著。表2以新加坡和韓國兩個台灣的競爭對手為例，觀察其分別簽署了兩個重要的自由貿易協定之前和之後，出口的成長率，並以台灣的相對映數據，來觀察這種出口成長的效果。幾乎可以肯定的，是在這兩個國家在簽署了自由貿易協議當年和之後，其對於簽署伙伴的出口都大幅提高，並且遠遠超過台灣的出口成長率，即使簽署之前的表現可能不及台灣。
特別值得注意的，是韓國對新加坡的出口，從2005年還落後於台灣的情況下，在短短的兩年之後，一舉超越了台灣對新加坡的出口，而且成長率都超越台灣十個百分點以上。部分質疑者常常認為，以電子通訊產品出口為主的經濟體，因為此類產業的關稅率較低，且國際間存在著通訊產品免關稅的協定，因此由自由貿易獲得的效果有限。由韓國和新加坡貿易大增的案例看來，這種觀點是令人質疑的。
表2 新加坡和韓國簽署部分貿易協定前後之出口成長比較 （百萬美元，%）
貿易出口方向
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2001
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2002
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2003
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2004
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2005
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2006
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新加坡→美國
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19,094
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20,558
(7.7)
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23,293
(13.3)
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23,870
(2.5)
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27,635
(15.8)
|
(台灣→美國)
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27,365
|
26,554
(-3.0)
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28,751
(8.3)
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29,114
(1.3)
|
32,361
(11.1)
|
新加坡→澳大利亞
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3,160
|
3,371
(6.7)
|
4,679
(14.2)
|
6,610
(41.3)
|
8,432
(27.6)
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(台灣→澳大利亞)
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1,375
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