政府不可成為發包平台 (台灣時報 專論 2012.12.27)

政府不可成為發包平台　　　　　　杜震華

不知從何時開始，政府的業務大量地轉包給民間企業去執行；大從國防部的武器部分研發，小到各種文書的處理，不是全部委外招標就是雇用大量由人力公司負責的派遣人員來包辦這些繁瑣的業務。表面上看，政府節省了進用正式人員的成本，可以省下部分的費用，但是卻衍生了大量的問題，使得政府的效能正在逐步地退化。負責政府施政品質的「研考會」及「監察院」，應該對這個問題深入檢討，提出改善之道。

隨便舉個案例，本人目前借調政府某個智庫服務，每年要編制一套各種行業的企業年度營運報告，必須到某部會的資料中心去取得資料再回來編製。然而，繳交費用及費盡心力後，複製回來的資料卻發現嚴重的問題，特別是有關財務方面的資料。許多資料根本是相互矛盾的，無法編出有經濟意義的分析報告。無論如何要求該中心改善，但他們卻無能為力。

筆者強烈懷疑這些資料在鍵入時就已經出錯，但卻沒有進行嚴謹的查核，導致後續無法進行報告的編製。筆者甚至懷疑這些鍵入的工作如果不是完全外包出去，就是由大量臨時的派遣人力來進行鍵入工作，乃至於資料輸入的工作品質太差。因為，目前的政府公務員已經不會自己去進行這種枯燥乏味的資料鍵入工作了，即使事實上這種工作非常地重要，不能產生絲毫的錯誤，但是目前公務員已經缺乏過去的負責態度，反正外包之下任何錯誤都可以推給承接的民間公司。

一個國家級資料中心的資料品質居然如此惡劣，如何提煉出好的決策？

這其實只是諸多令人感嘆的事件中的一個案例而已－筆者看到許許多多的政府機構已經不會自己做研究，也不會動手做事。研究工作就發個包讓諸多研究智庫來標案，只要學會如何寫標案的「需求書」就行。甚至於還會請有意發包的對象幫忙寫需求書，反正各大智庫樂得先有「內線消息」，早知道發包機構的需求對競標有利，甚至還可以在需求書中設下只有自己才會的「暗樁」，來防堵其他的智庫前來競標。這種惡劣風氣已經極為普遍，只要數目超過兩、三百萬的研究案件，需求書就有很大的機會不是委外機構自己寫的。而實務上的政策措施當然更不是天天坐辦公桌的官員們能夠自己做的，都要靠招標或委外給民間企業去實際執行，政府機構於是就成為各種案件的「發包中心」而已！

冰凍三尺，非一日之寒。這種現象的產生，必然是經過一段長時間的發展，不會是一天造成的。但是其最嚴重的結果，是許多政府機構幾乎已經無能進行政策的研析和形成；只要行政院要政策，就向各部會要東西；各部會就向所屬的局處司要東西；各局處司就會向承接它們標案的各個智庫要東西，各智庫就視情況來回應這種需求；要到的東西（不管品質如何）經過各局處司的整合後再層層上轉，彙整到各部會和行政院；這就是我國許多重大政策的形成模式！

無論是藍或綠當家，政府一定要扭轉這種現象，否則決策中心將會如同患了庫賈氏症（狂牛症）一般，大腦逐漸中空，無力進行快速而有效的決策。方法之一，是各部會要招聘一批優秀的博碩士，給他們額外的津貼，培養其研究發展的能力，有能力和各智庫對話，逐步凌駕各智庫的能力。若無力矯正這種怪象，國家將逐步耗弱，無力進行國際競爭矣！

（作者為約翰霍普金斯大學經濟學博士）

拓展新興市場的新思維 (某報 社論 2012.12.21)

經濟部昨天公布11月外銷訂單為407.3億美元，寫下單月新高，出口景氣似已走出黯淡的隧道，不僅美國等傳統市場的訂單湧至，東協六國等新興市場的需求更是迭創新高，反映新興市場的成長潛力及對台灣外貿的重要性。在此之前，馬總統在聽取經濟部報告「拓展新興市場之策略與作法」之後，已特別宣示「政府絕對不能忽視新興市場的商機」。我們完全同意馬總統對新興市場的看法，但如何有效掌握新興市場，財經高層還有若干盲點。   「新興市場」不是一個新名詞，它是介於先進和開發中國家間的市場，在1980年代被世界銀行提出後逐漸被廣泛採用，內涵則因使用者不同和時間差異而改變，但一般會涵蓋中國大陸、印度、巴西、俄羅斯（金磚4國BRIC），以及埃及、印尼、墨西哥、菲律賓、波蘭、南非、韓國、土耳其等人口較多、規模較大的市場；國際知名的投資銀行如摩根士丹利等，也會將智利、哥倫比亞、祕魯、捷克、匈牙利、摩洛哥、馬來西亞、台灣、泰國等納入。新興市場沒有標準的涵蓋範圍，其特色是成長很快，卻也常因為開放不久、規範不足而不太穩定，風險自比先進市場大。   面對新興市場興起，做為一個以出口貿易為重要成長策略的經濟體，台灣當然應該掌握，以免錯失商機。然而，新興市場廣泛多元、成長結構又千變萬化，難以用二手資料精確掌握，加以資訊的時效性不足，二手資訊也可能貽誤商機，甚至無法正確預警，反而可能讓企業鎩羽而歸。因此，如何有系統地掌握新興市場的資訊和關係，應是政府搶攻新興市場之前應思考的課題。   長期派駐商貿據點、由常駐外派人員蒐集商情，是先進國家企業和政府的主要模式。大企業的資源豐富，可自行切入目標市場，蒐集深入且適時的資訊；但中小企業無力投入這種資源，有賴政府協助。   因此，在新興市場派駐商貿據點，對於以中小企業為主的台灣相當重要，並應依據新興市場的規模大小規劃駐點人數，才能精準掌握資訊脈動。不過，我國駐外機構經濟組人員常要花很多時間處理外交相關事務，真要蒐集商情，須靠外貿協會的駐點，與韓國相比，我國顯然不足。   其次，在這些新興市場中，英文通常不是主要通行語文，因此，如何將新興市場在台留學生為我國所用，就顯得相當重要了。其中，增加新興市場獲得「台灣獎學金」的人數是解決方法之一，且因新興市場的經濟發展程度通常落於台灣之後，網羅優秀留台生應非難事。此外，派駐新興市場的商務人員通常會輪調，唯有當地人才才可能累積經驗、長期為我國外貿服務，因而公費考試項目中，可增加各新興市場的市場研究項目，培養真正了解各國的人才。   其三，如何將辛苦蒐得的商情做最有效的運用，也是一門學問。目前經濟部投資業務處的網站已有初步資訊，缺憾是無法適時更新。外貿協會的「台灣經貿網」已有一個不錯的架構，未來新興市場更為細緻、完整和即時的商情，可用來強化這個網站的資訊，並在企業界全力推廣。   最後，部分新興市場如印度、墨西哥等經濟規模正不斷擴大，除貿易外，還具備龐大的投資商機，但因目前市場多元、複雜而難以進入。在此情況下，政府宜輔導龍頭台商帶領中小企業以「台灣園區」的模式進入，結合龍頭台商的議價能力及集體行動的優勢，促成降低投資風險，以有效帶動貿易出口。   總之，新興市場存在相當的商機，但要掌握適時和適當的商機，不是一件簡單的事；唯有深入研究、適當投入之下，才可能獲得滿意的回報。

ECFA對外來投資無用？ (某報 社論 2012.12.17)

ECFA對外來投資無用？

│外來直接投資金額首度出現赤字，它是多重因素所造成，非單純ＥＣＦＡ之過。

　聯合國貿易及發展會議(UNCTAD)公布統計，顯示二○一一年台灣外來直接投資金額出現了四十一年來首見的赤字十九點六二億美元。有媒體認為去年上路的ＥＣＦＡ(兩岸經濟合作架構協議)不僅沒有為台灣帶來預期的外來投資效益，反而讓台灣的商品出口金額落後於日本、韓國等主要競爭對手，並直接以「ＥＣＦＡ無路用」下了標題。

　媒體之所以會有這種反應，和政府過去長期宣揚和對岸簽署ＥＣＦＡ將帶來大量外來投資效益，但迄今為止卻無法讓社會大眾看到這種效果有關。更令人驚訝的是，從政黨二次輪替後，外來投資的金額即每下愈況：由零七年的七十七點六九億美元，下降到零八年的五十四點三二億美元，零九年的二十八點零五億美元，到一零年的二十四點九二億美元，乃至於一一年的「負十九點六二億美元」－也就是呈現出「一路下滑」的難堪狀況；一一年竟然落後於北韓之後，在全球名列倒數第二名。馬政府標榜清廉執政、準備好了，但號稱「賓士汽車」的水準卻在上路之後，對吸引外資顯示出「裕隆汽車」的績效，難怪民眾不滿，媒體更是毫不留情。

　經濟部投資業務處先前有所說明，解釋去年出現負值的原因是有幾件外商大規模的投資資金匯出所致：私募基金凱雷投資有線電視獲利了結、英屬威京群島商邁特轉讓萬寶開發、美商大都會轉讓中國信託金控等，導致匯出金額高達五十五億美元，促使流入量不足以抵扣撤出量，造成了負值。然而，這種個案說明無法解釋外資這種朝向減少的方向發展的趨勢；如果國內投資環境良好，外資怎會放棄在台的獲利機會，出清手中的「金雞母」而退出台灣？

　我們進一步查證近年全球的外來投資流動總量，看看是否能夠為政府緩頰：

零七年全球外來投資量達到巔峰，為一點九八兆美元；零八年有金融海嘯而降為一點七點兆美元，零九年進一步減少為一點二零兆美元；一零年回升為一點三一兆美元，一一年進一步回升到一點五二兆美元，但還是沒有回升到海嘯前的水準。如果不苛求台灣，那麼台灣從政黨輪替前的外資流入量下滑，可以說和全球在零八和零九年的下降趨勢相符合；但這卻無法解釋為何在一零年和一一年的全球回升中台灣無法跟上國際腳步，反而進一步大幅衰退。如果要再為台灣找一個理由，也許可以說近兩年的國際投資因為資源和物資價格高漲，主要的投資流向資源方面，而台灣卻沒有這方面的優勢，乃至於吸引不了外資流入。但這種邏輯是否能夠完全解釋台灣的大幅下降，我們還是不以為然。觀諸國際間持續不斷地進行貿易和投資自由化，馬來西亞都已經開放外資進入教育、醫療、會計、法律各種服務業領域，顯示我國開放的腳步緩慢，當然無法進一步吸引外資進來。

　但是，因為外來投資首見赤字就認為ＥＣＦＡ無路用，卻有可能過度推論。ＥＣＦＡ迄今為止只簽署了「架構協議」，一般自由貿易協定中包含的「貨品貿易協議」和「服務貿易協議」都還在諮商之中，預期最快在今年底完成服務貿易協議而明年底完成貨品貿易協議。因此，以僅僅涵蓋了三、五百項免除關稅的架構協議來申論全部將涵蓋八、九千項的完整協議的效果，驟然論斷ＥＣＦＡ無路用，顯然過早。而且，迄今陸資無法大量入台，其實和我國嚴格規範陸資以及對岸對台灣環境仍顯陌生有關，若積極爭取再假以時日應該會有所改善。而如果要藉ＥＣＦＡ的貨品貿易協議來吸引其他外資進入台灣，那麼簽署一個較自由的兩岸經濟合作協議是必要的，也就是要盡量相互開放貿易、免除關稅，否則對其他外資就沒有以台灣為據點的吸引力，這需要國人諒解配合才行。

　無論如何，現政府對於吸引外資的績效不如前朝，必須痛下決心力求改善，否則再次政黨輪替的前景已然浮現！

出口要怎麼收穫 先那麼栽 (台灣時報 專論 2012.12.13)

出口要怎麼收穫 先那麼栽　　　　　杜震華

　胡適先生有句名言：「要怎麼收穫，先那麼栽」。很簡單的道理，但要做得到卻不容易。我國近來出口成長未如人意，除了國際因素可充代罪羔羊以外，自己不努力也是重要因素。要突破必須先瞭解真正原因，對症下藥才行。

　我國貨品出口值，在戰後以來都超越韓國，到一九九四年才被韓國以九六○億美元超過台灣的九四三億美元。主因是台商對大陸的投資在一九九二年後大量增加，分擔了台灣出口所致。此後，兩國出口貿易差距越來越大，特別是在二○○○年後的出口成長率，除了二○一○年台灣在前一年巨降後反彈以外，每一年的表現都落於韓國之後。除了台商繼續大量投資對岸、韓國大企業肯大量投入研發來提升產品品質、韓國央行不惜以通膨為代價大力貶值韓寰以外，也和韓國近十年來全力簽署自由貿易協定、降低出口障礙有關。近日媒體報導，韓國今年貿易總額（出口加進口）將超過一兆美元，取代義大利成為全球第八大貿易國，台灣的感受應頗為複雜。

　韓國貿易出口以三星、樂金、現代等大企業為主，其蒐集國際市場資訊的能力遠遠超過中小企業。因此以中小企業為主的台灣，若要與韓國在國際間拼博，政府就應該投注更多資訊蒐集的努力，才可能維持相對競爭優勢。但是，我們看到的卻剛好相反。也就是說，韓國政府對境外商情蒐集的努力其實遠超過台灣，令人頗感疑惑。

　就以兩國同樣是政府支持的貿易推廣機構－我國外貿協會（TAITRA）及韓國貿易振興會（KOTRA）而言，外貿協會對外駐點為五十七個（四十七個外加十個對大陸駐點），但韓國貿易振興會卻高達一一五個（九十九個外加十六個對大陸駐點）。也就是說，假設每一駐點的投資一樣，韓國政府願意投注兩倍於台灣的資源來協助企業發展對外貿易。若其他條件相同，除非台灣的外派人員工作效率兩倍於韓國，否則台灣的出口貿易績效不可能超越韓國。

　別的地區不談，就以鄰近的亞太地區來說，韓國KOTRA擁有駐點的越南河內、緬甸仰光、寮國萬象、高棉金邊、菲律賓馬尼拉、印度新德里、印尼泗水、紐西蘭奧克蘭、澳洲莫爾本、斯里蘭卡可倫坡、巴基斯坦喀拉蚩，我國貿協都沒有據點。在快速成長的非洲，KOTRA對迦納、衣索比亞、坦尚尼亞、蘇丹、喀麥隆等五國首都都設立據點，而我國卻也全無蹤跡。然而，這些地區卻都是近年經濟成長快速的地方，吸引了全球的眼光。我國輕易可以省下其他費用來支援這些新興地區的資訊蒐集，但政府卻似乎「無感」，放任廣大利基市場毫不設防！行政院「提升經濟動能方案」中，好不容易有了擴張外貿據點的規劃，但零星幾個完全不見其企圖心，難以令人「有感」。

　二○○○年時，我國和塞內加爾仍有邦交。筆者因公務出訪，在其高級超市內完全看不到台灣商品，卻充斥著大量對岸和韓國的貨品，百思不得其解。今天，我國政府和企業對貿易的努力還像數十年前嗎？出口，要怎麼收穫，先那麼栽吧！

（作者為約翰霍浦金斯大學經濟學博士）

馬反貪腐至今無功 (蘋果日報 經濟人語 2012.12.10)

馬反貪腐至今無功（杜震華）

2012年12月10日

更多專欄文章

國際透明組織公布2012年全球「貪腐印象指數」（CPI），台灣媒體報導聚焦在我國在亞洲的排名僅次於新加坡、香港和日本，位居第四的「優異表現」而有沾沾自喜之意；特別是總排名37超越了「宿敵」韓國（45）、在國際排名中經常威脅我國的馬來西亞（54），或是「對照組」中國（80）而感到雀躍。

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馬總統愉悅地說：「清廉印象指數排名前面的都是進步國家，代表清廉的國家也是經濟發達的進步國家。」「政府努力沒有鬆懈；過去4年來起訴案件中，貪污案開始下降而定罪率上升……這樣慢慢就會發生效果。」馬「老師」似乎相當滿意這項結果。然而，只要稍微查證資料，就可以發現上述兩點都有問題──排名前面的不完全是進步國家，而我國在馬政府主政下也沒有什麼進步！
就今年的排名來說，表現超越我國的有下列開發中國家：巴貝多（15）、智利（20）、烏拉圭（20）、巴哈馬（22）、聖露西亞（22）、波札那（30）、愛沙尼亞（32）、不丹（33）、聖文森（36）等國，它們的人均生產和我國都有一段差距，但表現卻強過我國──顯然排名前面不必然是先進國家。反之，義大利排名卻落到72名，前景的確堪憂。歐盟的落難國希臘排94名，可謂名實相副；但同為天涯淪落人的西班牙卻還在30名，葡萄牙也有33名，顯示經濟表現差的國家排名也可能不錯，顯見兩者關係相當複雜。

清廉表現回到原點

其實，在經濟基礎低的開發中國家中，貪腐和經濟表現通常不會有明確關係；貪腐反而可能成為效率的重要來源，因為賄賂得法時反而讓事情加速完成而提高了經濟效率，這可以解釋為何中國大陸貪腐頗高但經濟表現卻相當好──故香港著名經濟學家陳坤耀提出「在某些條件下，貪腐會帶來效率」。但大部分貪腐的開發中國家卻非如此，賄賂除中飽領導集團的荷包外，沒能讓效率提升。但已開發國家卻不一樣，先進的經濟需要高度的效率，貪腐會導致資源錯誤分配或降低效率，故的確很少有貪腐的國家卻能維持經濟先進的。
改進貪腐其實沒有想像中困難；例如，道路偷工減料難道無法由一個中央單位全面性複查地方工程嗎？但台灣這些年來，清廉表現卻沒什麼長進──從1995年這項調查開始後維持在25和30名之間，到2000年後受調查國家增加下維持在30到35名間，到2008年政黨輪替那年最差為39名。其後這幾年分別為37、33、32、37名，幾乎是回到原點，沒有明確的進步跡象；這種狀況和馬政府標榜的「清廉執政」是有差距的。林益世案、黃季敏案、李朝卿案也許都可以用「個案」來解釋，但廉政署已經成立、恐龍法官也可能去職，為何貪腐指數迄今無法改善，馬政府必須深入檢討原因，提出結構性的改善方案；否則不管馬政府未來的歷史定位如何，但幾乎可以確定不會是一個「清廉政府」！

＜經濟人語＞作者為台大國家發展所副教授、約翰霍普金斯大學經濟學博士

對外招商引資的新思維 (某報 社論 2012.12.5)

對外招商引資的新思維

英國「經濟學人智庫」（EIU）近日發表關於台灣外人直接投資（FDI）的報告，指出馬政府雖然宣示了吸引外資的方案，但卻與台灣的發展利基、產業結構現代化的目標相左，不是對台灣長期發展的有利策略，「錯誤的政策手段恐無法達成吸引更多外資流入的目標 」。對於這份如此負面的批評，政府似乎完全「無感」，迄今仍無令人「有感」的回應，令人遺憾。   經濟學人智庫的批評，應該是看到台灣對服務業外資仍然有其限制，但不循此路徑開放以吸引更具效能的外資，卻在吸引台商回流方案中，提供各種優惠及更高的外勞進用比率；加上「自由經濟示範區」也將提高外勞上限，將造成經濟生產更為「勞力密集」，和馬總統國慶演說時提出要「改造產業結構、掃除投資障礙」的目標背道而馳。   在政府的邏輯下，只要限制這些新投資的外勞在40%以內，就會敦促其僱用本勞到60%以上，台灣的就業和薪資就會上升。這種教科書上的邏輯在實務上是否能夠實現，其實仍待檢驗，例如在設廠一段時間後開始辭退本勞，或設定低薪讓本勞根本無人應徵，或將舊廠關閉再設新廠，都可能讓就業和薪資無法增加。不知政府是否有權力、有能力甚至意願隨時偵測，對違規者處分、矯正或令其關廠？   此外，這些在台灣經濟困難時一走了之，現在因環境丕變，又因各種優惠被吸引回流的企業，政府是如此地呵護有加；看在長久以來堅守崗位、為台灣咬牙苦撐的企業眼中，又是做何感想？若回流的台商真具有政府要求的條件，例如自有品牌、居國際供應鏈關鍵地位等，則應該更具競爭優勢，不必額外提供優惠才對。只要有特殊優惠，就會有僧多粥少的問題；但拿來獎勵這些出走者，目的似乎只想讓投資額數據來創造「績效」應付高層及社會，符合公平正義嗎？   今年外來投資還是不會太好看：1月到10月核准金額43億美元，全年不容易超過去年的50億美元。財經官員們吸引外資還是套用那些老梗：在國內或到國外辦個「招商說明會」，套用人情找些外商充場面；大把資源拿去國外找外商簽幾份「投資意向書」，有些投資案還是國內企業轉回來的，交差性質多過實質意義，如此這般吸引到的外資還是令人難堪；官員們年終獎金照拿一個半月，該負責的官員還是穩如泰山，在這種情況下，誰又會認真、誰願意打拚？   國際大導演李安拍攝「少年Pi的奇幻漂流」，為台中市打造的「全球最大造浪池」，吸引的未來商機和潛在投資機會，足以讓負責外資的官員們獲得一些啟發：抓到關鍵廠商來台，可以吸引進一步的相關投資，而這是需要做足功課的。更有系統的招商方法，是好好研究各國剛剛上市，條件良好但還沒有到亞洲來的企業，分門別類提出台灣優勢來進行密集的遊說，「時機」和「誠意」應可打動許多開始要國際化的企業才是。經濟部和外貿協會駐外單位不少，台灣近年國際評比的成績優異，加上「實質薪資14年未漲」的優勢，分別委以重任並列入考績，應該會有顯著的績效。   1970年代初期，希捷（Seagate）在矽谷設立，擁有專利想要到亞洲設點時，立刻被新加坡的官員獲知，李光耀總理親自出馬到矽谷，誠意地提出所有配套措施，將希捷引入星國；此後台灣硬碟機廠就全部被它打趴，並在全盛時期為星國創造2萬個工作機會。中國大陸這麼多大型企業，我方也已經大量鬆綁，入台投資的數量還是如此這般，負責的單位應該放棄「守株待兔」，改採「鎖定出擊」的策略來對國人交代了。